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寰宇韜略

【寰宇韜略】新冠疫情衝擊 北約強化應變能力(下)

◎孫家敏(譯)

(接上文)

 危機即轉機 北約汲取經驗

 報告整體肯定北約積極應對新冠疫情,此一重大公衛事件的危機處理效率。然而,若考量到新冠肺炎仍持續肆虐,並已逐步對全球供應鏈,乃至於各國經濟和社會產生莫大影響,北約也仍須本著團結精神,持續採取行動,以減少成員國的危害。

 事實上,報告引述北約總部資料指出,北約承認過往並未針對因應公衛危機進行準備,正如疫情專案小組領導人里帝曼中將指出,北約缺乏足夠的政治資源和人力,以至於無法採取更多作為。因此,當務之急是,北約及其成員國應建立更具體計畫,以確保面臨危機時的風險管理效能。尤其應當將「安全」概念的定義,延伸納入最急迫的「非軍事性威脅」,這類威脅至少包括氣候變遷、公共衛生危機,以及不實資訊引發的社會不穩定性。

 目前北約已建立針對新冠肺炎疫情為主的研究團隊(Lessons Learned Steering Group,LLSG),LLSG蒐集北約及各國政府與民間機構防疫作為相關資料,以協助北約建立一套針對未來大規模公衛危機的行動戰略。出於LLSG的運作及受訪官員提供的建議,報告也提出對於北約在未來危機管理中,如何強化應變能力和整備狀態的相關建議。

 完整應變計畫 反制潛在對手

 新冠疫情無疑讓北約上了關鍵性的一課,使北約認知到,必須強化有關危機管理和廣泛知識累積的工作,以便有效率地運用安全力量和後勤體系提供協助。然目前仍有更多可行作為,將有助於北約提升因應非軍事性威脅的危機應變能力。

 首先,報告指出,未來仍可能隨時出現大規模流行疾病或類似事件,侵蝕北約的防衛戰力。因此必須制定結構化的反應計畫和相關協議,以幫助北約提升保護人員和抵禦公衛危機的能力。例如應當為北約快速反應部隊單位人員和軍方醫療體系完成疫苗接種,以及完整的疫調流程與後續追蹤機制,以有效防堵疫情。

 其次,受新冠疫情影響,北約減少了3成軍事活動,以及8成人力調動,更大幅影響日常演訓,報告也建議北約應強化反制能力,以減少對手見縫插針的空間。如自2014年以來,北約已意識到國家規模的假訊息和不實資訊,已逐漸形成威脅,但現階段仍未有專責機構,負責因應此類「攻擊」。例如新冠疫情初期,中共對歐洲疫情狀況多所渲染,俄羅斯也散布西方國家疫情不實資訊,使北約藉由其公關外交部和歐盟共同合作進行澄清。但這仍不足以有效控制與削減這類宣傳的規模與影響,尚需建立即時調查和事實查核機制,以向公眾提供更透明的資訊,以確保社會穩定。此外,這類工作也應當增列為指揮階層的培訓項目之一。報告也建議,北約和歐盟的合作應常態化,並持續擴大,以鞏固反情報工作的成效。

 建立協調機制和擴大物資儲備

 報告也提出四項政策建議。第一,北約應當擴大EADRCC的能力和範圍,以強化整體後勤整備工作,為未來類似的大規模災難性危機未雨綢繆。新冠疫情迫使北歐自其他部門抽調人力,處理公衛危機相關需求,在這類危機逐漸受到正視,也凸顯出相關專業人力的需求,同時也應增強NSPA的採購流程彈性,以加速獲得醫療設備,以及具經濟規模的空運機制。

 第二,北約與歐盟間,應當建立完善合作架構和危機處理協議。與歐盟的協調機制,是北約得以發揮作用的另一重點。鑑於許多北約成員國同樣具有歐盟會員國身分,因此日常民間物流、運輸和採購內容,也屬於歐盟監管範圍,這將有助於簡化北約大規模物資的運輸程序和流程,正如同去年度演習,原定要驗證的跨區戰略機動能力之構想,這將是未來北約的主要著力點之一。

 第三,北約和歐盟還應該合作建立永久性醫療物資儲備,減少對全球醫療材料供應鏈的依賴性和脆弱性。並制定具經濟效益的戰略,生產和分配疫苗,注意其業務如何與各國政府和民間企業相輔相成,從而減少開支和經費負擔。

 第四,北約應在既有資訊分享平台基礎上,強化對於公衛危機所需的專業知識和培訓,並預先準備應急計畫,這包括技術能力、專業設施(如資訊傳遞機制和研究單位),乃至於決策流程,都將囊括在內。尤其這類威脅恐將在未來轉變成生化恐怖主義,因此必須提高對相關資訊的敏感性。

 疫情人心動蕩 須重建國際信心

 新冠肺炎揭示全球在公衛管理、國際合作和經濟社會體系中的脆弱面。倘若美國能採取更主動合作的策略進行應對,或是成員國間能更快取得共識和合作,北約的動員或許將更有效率。如此不僅可幫助北約擴大宣傳,還可利用其成就,有效遏止假訊息,如此便可減輕成員國的壓力。

 報告也直陳,就政治觀點而言,美國彷彿在後疫情時代不再居於領導地位。前總統川普的一系列強勢單邊主義政策,顯現在包括退出世衛組織和拒絕協助生產疫苗等決策上,這對於跨大西洋夥伴關係造成裂痕。儘管北約在疫情期間表現可圈可點,但疫情仍導致人們對於多邊主義的疑惑和疲乏,尤其後疫情時代的全球經濟衰退局勢,以及個別成員國內部的政治緊張局勢,而使北約仍無法樂觀看待疫情發展。

 北約仍需共同抵禦未來威脅

 疫情對全球經濟的影響難以估算,但顯然當前各國決策者和輿論,都不支持增加國防開支。然而,一旦GDP恢復過往水準,北約成員國國防預算可能面臨須下修的民間輿論壓力。因此,由長期來看,如何確保國防支出以維繫作戰能力,仍需要審慎評估。當務之急,是必須重新考慮國防開支需求,並協助軍隊適應新的技術挑戰,這需要引進更廣泛的安全概念和知識培訓。

 儘管北約曾歷經尖銳的政治分歧,但隨著新冠疫情肆虐,國際社會未來將面臨更多重大挑戰,包含嚇阻中共和俄羅斯的地緣政治野心、打擊恐怖主義,以及不斷增加的移民潮,這些挑戰對於北約成員國樹立共同願景至關重要。

 正如北約秘書長史托騰伯格所言,北約須變得「更全球化」。為此,美國和歐洲須建立共同立場,以對抗俄「中」,並確保國防支出能使安全力量在未來維持穩定水準。目前新冠肺炎疫情有望透過疫苗獲得舒緩,北約也將從防疫經驗中受益良多,提高對未來挑戰的抵禦能力。

 然最重要的是,北約的未來仍取決於內部信任。例如美國總統拜登就任後的政策指導,將決定美國是否能重新啟動跨大西洋的戰略合作和安全領導地位。因此,在後疫情時代,北約的未來正站在關鍵十字路口上,有待各會員國持續努力重建互信和深化合作。(完)

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