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寰宇韜略

【寰宇韜略】新冠疫情衝擊 北約強化應變能力(中)

◎孫家敏(譯)

(接上文)

 北約成員保護主義轉跨國合作

 當新冠肺炎於年初開始蔓延至歐洲之際,大西洋兩岸的多數國家展現出強烈的保護主義傾向,除禁止向外出口醫療設備外,亦未經協調,便自行設立邊界禁區或出入境限制等緊急措施,這些事件造成北約成員國一度處於彼此互不信任的狀態。儘管如此,北約各國依然憑藉過往長期建立的安全危機控管經驗和後勤體系,在疫情升溫之際,採取積極應對措施,並整合軍方和民間人力資源,向各國展開實際支援行動。

 報告指出,去年3月25日,北約秘書長史托騰柏格啟動危機管理機制,應對新冠肺炎疫情引發的公衛危機。其具體措施,包括協調醫療設備跨國運送、向求援國家地區派遣軍醫單位,協助建立戰地醫院。在4月2日首次線上會議中,更授權北約總部(SHAPE)成立由里帝曼中將率領的新冠肺炎專案小組(COVID-19 Task Force),負責執行上述計畫。

 北約未曾遭遇過全球流行疾病的經驗,也未曾面臨所有成員國同步遭遇威脅的情境。然由於北約曾陸續組建國際安全援助部隊(ISAF),處理阿富汗綏靖任務、美國卡崔娜颶風與印尼2010年南亞海嘯災後救援行動等,累積了豐富的危機管理與救災經驗。使後勤體系能夠迅速轉換,執行非軍事類型任務。有鑑於此,北約下轄的「歐洲/大西洋救災協調中心」(EADRCC)迅速增派組織人力,自相關部門調派數十名專業人員,協助處理相關事務。

 運用防務協議 重啟跨國合作

 截至去年7月以前,EADRCC一直擔任協調任務,負責協調來自北約的7個盟國、9個夥伴國家,以及聯合國人道主義事務協調廳(UNOCHA)的援助請求。其一系列相關活動,如德國向西班牙捐贈呼吸器、西班牙向伊朗捐蹭口罩、英國將世界糧食計畫署(WFP)下屬戰地醫院運送至迦納,以及義大利得到阿爾巴尼亞、美國和土耳其提供醫療協助,與挪威向北馬其頓捐贈一家戰地醫院等。

 除協調醫療援助與設備供需之外,SHAPE也獲得北約支援與採購局(NSPA)協助,以共同負擔成本方式,提升運送醫療設備的後勤效率,NSPA的高效率,根植於北約成員國之間和民間企業,長期以來的緊密合作機制,例如分別於2003年和2009年訂定的「北約跨國戰略空運協運協議」(SALIS)和戰略空運協議(SAC)兩項機制,即賦與北約成員國,透過私人企業包機與軍方基地的快速空運協調機制運送設備,如盧森堡在向北約要求援助後24小時內,即收到防疫戰地醫院所需帳篷與相關設備。

 協運協議易迅速投放醫療物資

 SALIS由9個北約盟國(比利時、捷克、法國、德國、匈牙利、挪威、波蘭、斯洛伐克、斯洛維尼亞)組成。使用德國安東諾夫物流公司所屬的民營大型運輸機隊,包括2架俄製AN-124超重型運輸機。該機曾於2005年巴基斯坦地震時,協助非洲聯盟人員進出達富爾,累積了豐富相關經驗,因此疫情爆發後,波蘭、捷克和斯洛伐克等國,便依據SALIS協議,緊急進口醫療設備,如口罩、手套和防護衣。

 成立於2009年的SAC,則是由10個北約成員(保加利亞、愛沙尼亞、匈牙利、立陶宛、荷蘭、挪威、波蘭、羅馬尼亞、斯洛維尼亞和美國)及2個夥伴國家(芬蘭、瑞典)組成。SAC由匈牙利基地負責操作3架美製C-17重型運輸機,機隊組員由各會員國派員組成,曾支援利比亞和海地的人道救濟任務等行動。在新冠肺炎期間,SAC方案也為各會員國積極運用,以轉運急需的醫療物,發揮了顯著效果。

 與國際組織合作 展多邊主義效能

 此外,北約和歐盟(EU),世界衛生組織(WHO)和聯合國(UN)等跨國組織的合作,對於防治疫情也發揮實質效益。如北約與歐洲航管組織(EUROCONTROL)合作,簡化使用軍機從事人道救援任務的標準飛航流程,以加快運輸速度。此外,歐盟也向北約提供支援,使北約運輸體系能夠向歐盟以外的國家快速提供援助。如羅馬尼亞通過歐盟與EADRCC協調,向初期疫情最為嚴重的義大利派出醫療小組。此外,EADRCC和歐盟還透過資訊共享平台,定期合作採購所需醫療物資。

 報告也指出,包括北約的新冠肺炎專案小組、歐盟緊急應變協調中心(ERCC)及歐盟對外事務部(EEAS)聯合建立的工作團隊,借鑑於2018年訂定的「多國醫療協調中心(MMCC)」和「歐洲醫療單位指揮部(EMC)」2項機制,迅速整合軍事醫療服務與民用醫療體系資源,進一步提高歐盟各國的醫療體系管理能力。

 北約行動發揮雪中送炭成效

 整體而言,報告指出上述機制對於防堵歐洲疫情的貢獻,難以提供量化數據,也無法準確估計各國獲得或提供的援助總額。但仍可從EADRCC報告、相關智庫,以及北約成員國官員的訪談中,獲得若干初步分析。

 首先,新冠肺炎專案小組的顯著成果之一,是提供迅速與高效率醫療援助計畫。與非北約國家同類型行動相比,由於北約在救災經驗、協調機制,以及採購制度累積的成熟經驗,使北約可以快速獲得大型軍用運輸機轉運醫療設備。尤其軍事同盟關係,使成員國在分配人力和物資上更具效益,這委實得利於EADRCC長年累積的經驗。

 其次,報告也批評北約對疫情最嚴重的成員國—義大利、西班牙未能提供大量援助。根據相關數據顯示,國際社會對義大利的援助行動中,僅15%由北約完成;而西班牙獲得的援助,僅25%由北約提供。

 對此,報告指出儘管多數成員國可能未必高度認可北約防疫相關措施成效,但北約確實能在疫情初期採取迅速反應與行動,這可視為小組的最主要成就。

 報告的第3項重點,則肯定美國軍方的角色。儘管川普政府表現出對北約的不信任態度。但美軍仍經由北約體系,向東歐,乃至於哥倫比亞、阿富汗和摩爾多瓦等國,提供醫療設備援助。值得注意的是,北約成員國在各海外駐軍地區和非成員國家,均廣泛地提供援助和協助,這仍可視為北約可靠性和軟實力的重要展現。(待續)

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