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【全民國防】認知海峽中線 爭取法理護主權

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◎鄒文豐

 回顧2020年,中共軍機擾臺舉動接續不斷,全年進入我國西南空域或接近臺海周邊的共機架次,甚至超越過去總和,面對共軍頻繁侵擾我航空識別區(ADIZ),蓄意升高臺海緊張情勢。國防部除於網站開闢「即時軍事動態」專區,公布共軍在周邊活動要況外,並加強驅離作為力度,彈性運用各種手段警告、驅逐共機,展現擁有捍衛國家安全的絕對能力。

 共軍常態化侵犯我主權的挑釁行為,當然需要予以嚴正譴責,並呼籲北京當局及早懸崖勒馬,但觀察共機在2020年,計有49架次曾闖越「臺灣海峽中線」,次數為1990年以來最高,所涉及問題不僅在於軍事上對我國防安全造成重大威脅,更引發在政治與戰略方面,我國「領空」、「空域」所涵蓋範圍是否因此受限?以及如何就法理層面,應對中共進逼舉動等相關問題的探討。以下謹就中共軍機侵擾臺海周邊空域之國際法爭議問題進行重點分析。

 共軍臺海蠢動圖謀

 共機擾臺明顯屬於「灰色地帶衝突」的範疇,在未達實際軍事衝突的情況下,有其對我傳達政治與軍事目的的「戰略溝通」意涵,至少包括,一、藉口威嚇所謂「臺獨分裂活動」,宣稱共軍是「針對當前臺海安全形勢及維護主權採取必要行動」,推卸製造區域緊張責任,以敘述我政府為「威脅製造者」,合理化挑釁作為,意圖遏制我政府外交工作,接受其政治主張;二、利用「灰色地帶衝突」的模糊特質,以軍事恫嚇擾亂臺灣社會情緒、認知及輿論,製造不可挑戰共軍等失敗主義論述;三、在軍事上,以「軍事抵近壓力」測試我方反應,並壓縮我防禦縱深,意圖達致「臺海內海化」效果,並進一步展開海域資訊調查等戰場經營作業,俾掌握巴士海峽空域,使之成為共軍兵力進出西太平洋的空中走廊。

 過去兩岸對「海峽中線」存在一定程度默契,然而隨共軍持續不斷在臺海騷擾活動,中共「國臺辦」也以「兩岸之間不存在所謂這麼一條線」等論述,否認以往客觀現實,策應共軍軍事作為。我方除以資訊揭露與強化內部心理防線因應,更需要運用全球資訊環境,發展臺海局勢於國際社會、區域秩序的戰略敘事,爭取外部支持,而善用國際法規則,即為相關策略的論述基礎。

 國際航空法理爭議

 首先,「海峽中線」是位於兩岸間的人為無形界線,源於1950年代,美軍為便於執行協防臺灣任務所劃設,至2004年,我國防部明定統一「海峽中線」經緯座標,北起北緯26度30分、東經121度23分,南迄北緯24度50分、東經119度59分,至北緯23度17分、東經117度51分,首度明確「海峽中線」位置。

 由於「海峽中線」並非國際法成文規範,倘欲作為約束兩岸互動依據,至少須先形成「國際慣例」。姑且不論兩岸關係並非屬於國際關係,中共近年拒絕與我方平等對話,更不接受「海峽中線」存在,均使其難以符合「空間普遍性」、「時間持續性」、「行為一致性」與「法的確信」等,國際法藉普遍認知「國際慣例」所應具備的主客觀條件。是以將「海峽中線」引為「國際慣例」有相當難度。

 其次,若依國際法相關規範,臺海周邊空域包含「領空」、「飛航情報區」與航空識別區(ADIZ)等類型。就領空言,《國際民用航空公約》規定,「各國對其領土之上的大氣空間均享有完全與排他性主權」,而「一國領土應認為是在其統治下的陸地區域及鄰接領水,締約國航空器未經許可,不得在另一締約國領土上空飛行或在領土降落」。我國是該公約創始締約國,以及隨公約成立之「國際民航組織」創始會員國,雖該組織於1971年轉承認北京會籍,但中共軍機依公約不可侵犯他國領空。

 就飛航情報區言,其劃定旨在區分各國航空管理與情報服務之責任區,以提供導航、通訊、氣象等服務,除領空外,通常還包括鄰接公海上空,然此制度屬國際義務,故飛航情報區並非國家獨占空域,與臺海直接相關的則是臺北及大陸上海、廣州、香港等飛航情報區。

 就航空識別區(ADIZ)言,事實上其係按各國法律自行劃定的,目前包含我國在內,全球約有20餘國設有ADIZ,目的在藉廣大空域識別行經飛行器意圖,但對進入之外國軍機,也只能以監控方式處置,設法警告阻止其進一步接近領空。

 因應作為論述探析

 由此可知,過去兩岸以虛擬的「海峽中線」為界,其實只是立基於並不穩定的雙方默契。對中共亟欲打破臺海現況,要求其繼續遵守以往習慣,無異是緣木求魚。在「海峽中線」難成為「國際慣例」,飛航情報區與ADIZ也無法阻止共機侵擾的狀況下,應另從其他國際法源尋找解決方案。

 觀察中共自2001年與美國爆發海南島軍機擦撞事件後,迄近年應對美軍機艦於南海實施「航行自由行動」,均對外表述:「根據聯合國《海洋法公約》,各國在其他國家專屬經濟區均享有『飛越自由』,惟美軍軍機在南海或大陸沿海上空之針對性偵察行為及飛行狀態,已超出『飛越』範疇,違反並濫用『飛越自由』原則,嚴重威脅中共安全利益」。意味北京方面認為,軍機「飛越」須出於單純交通目的,且航行中不得進行情報偵蒐等無關行為。我國應可運用中共本身主張;一方面要求北京當局,停止充滿政治、軍事目的的騷擾舉動,另一方面,則可凸顯中共是造成區域不安與緊張因素的來源,爭取國際輿論支持。

 結語

 兩岸政府均做為國際間實際存在的政治實體,即使兩岸問題不同於國際問題,中共乃至於國際法體系也不接受國際規範適用兩岸事務。堅守國際法源相關依據,強調中華民國始終信守民主、自由、和平、穩定的普世價值,與「以規則為基礎的國際秩序」,可使我國與世界各國形成共同利益,繼以傳遞國軍雖仍持續以善意、克制,謹慎處置共機擾臺對區域現狀的侵蝕破壞,但責任歸咎必在北京當局的戰略訊號。

 是以,我國社會亦必須透過全民國防教育途徑,對相關議題建立正確理解及因應中共威脅的共識,善用「新媒體」做為形塑國際資訊環境重要媒介,將臺海現況、法理問題等資訊,快速、大量傳遞至世界各地廣大閱聽受眾,積極向國際發聲,塑造對我有利的整體戰略態勢。

(作者為淡江大學戰略研究所博士)

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